Remissvar med anledning av samråd om licens- och skyddsjakt på säl 2022 - 2023 (NV-07612-21, NV-07642-21 och NV-07644-21)
25 februari 2022
Grunderna för DRIS talerätt
Enligt Århuskonventionen har DRIS rätt att delta i denna beslutsprocess, som handlar om miljön och om biologisk mångfald. EU tillträdde Århuskonventionen genom 2005/370/EG: Rådets beslut av den 17 februari 2005 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Genom lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ implementerade Sverige Århuskonventionen. DRIS grundades 2017 och uppfyller kraven för miljöskyddsorganisationer.
Gråsäl och knubbsäl skyddas av art- och habitatdirektivets absoluta förbud att döda
Gråsäl och knubbsäl finns upptagna på art- och habitatdirektivets (92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växte) uppräkning av skyddade arter inom unionen och skyddas av art- och habitatdirektivets huvudregel: det absoluta förbudet att döda vilda djur och förstöra deras livsmiljöer.
DRIS betonar att jakten inte är en rättighet och att EU har den rättsliga kompetensen när det gäller vilda djur, något som nationella myndigheter måste beakta vid sin normgivande och verkställande uppdrag.
Efter mycket hårt jakttryck under första halvan av 1900-talet har populationsstorleken ökat för samtliga tre sälarter i Sverige. Detta medför på sina håll en ökad konflikt mellan säl och det kustnära fisket. Båda populationerna av knubbsäl på västkusten bedöms ha god status medan den avgränsade östersjöpopulationen av knubbsäl är rödlistad som sårbar och underskrider 10 000 individer, som är en gräns som HELCOM satt per population för att uppfylla kravet av s.k ekologisk bärkraft eller carrying capacity.[1]
Naturvårdsverkets avsikt
Naturvårdsverket bereder licensjakt på gråsäl och knubbsäl för 2022 och början av 2023.
Grunden för licensjakten anges ”en adaptiv och ekosystembaserad förvaltning av respektive art”. Naturvårdsverket har även för avsikt att på eget initiativ fatta beslut om skyddsjakt på vikare för 2022 och början av 2023. Grunden anges vara att ”förhindra allvarlig skada på fiske, fiskodlingar, vid utsättningsplatser för fisk och fredningsplatser för fisk.”
DRIS har noterat att under generaldirektör Björn Risinger har Naturvårdsverket på ett aggressivt sätt expanderat jakter som tyder på att verket skyddar jakten istället för att vara myndigheten som skyddar de vilda djuren i svensk natur, och ser som sitt uppdrag att leverera jaktmöjligheter för hobbyjägare och för jaktbolag utan att ha sett till t ex att vi har någon fungerande jakttillsyn i vårt land – något som EU:s regelverk förutsätter.
DRIS påminner om att jakten på gråsäl började man redan på slutet av 1990-talet med strikt och kontrollerad försöksverksamhet som bara tilläts från land och alla sälar skulle börjas. Sedan fick man även skjuta från båt och detaljerna luckrades upp. Nu handlar det ju inte bara om jakt på gråsäl utan även på knubbsäl och vikare.
DRIS konstaterar att detta förslag är ytterligare ett exempel på verkets strategi att utöka jaktmöjligheterna.
Splittrat myndighetsansvar för sälarna
Sedan 2011 ansvarar Havs- och vattenmyndigheten (HaV) för den nationella övervakningen av sälarnas beståndsutveckling medan Naturvårdsverket ansvarar för övervakningen av hälsotillstånd och patologi. Naturvårdsverket ansvarar även för beslut om jakt i samråd med HaV. Frågor kring handel med sälprodukter och stöd till investeringar i sälsäkra redskap hanteras av Jordbruksverket. Den praktiska delen av övervakningen genomförs av Naturhistoriska riksmuseet (NRM) med undantag av gråsälräkningarna vid Utklippan, där flyginventeringarna sedan 2013 i huvudsak utförts av Danmarks miljöundersökningar i samband med de inventeringar som utförs runt Bornholm.
DRIS tvivlar på att en så stor fråga som att införa licensjakt och kraftigt utökad skyddsjakt på sälarna har beretts tillräckligt med alla de myndigheterna som har ett gemensamt ansvar, särskilt för frågan om tillsyn av jakten, som tycks vara obefintlig och därmed anser att det är fel nivå att låta enskild myndighet inom myndighetsförordningar ta sådana beslut som berör även flera andra myndigheters kompetensområde inom ett EU-rättsligt område.
Allmänna villkor enligt EU-rätt för undantag från artikel 12
De fall av jakt som kan tillåtas är rättsligt sett undantag till artikel 12 och räknas upp i artikel 16. EU-rätten har i flera för medlemsländer bindande domar (som är en del av EU:s primärrätt och därmed den tolkning som gäller för alla medlemsländer) fastställt kraven som måste vara uppfyllda innan dödlig jakt kan ses som ett undantag till artikel 12.
Ansvaret för att tolka EU-rätten ligger hos EU-domstolen, och de nationella myndigheterna har en skyldighet att följa EU-domstolens vägledande domar. I annat fall kan staten stämmas till EU-domstolen av EU-kommissionen för illojalitet. Det är alltid den nationella myndigheten som gör besluten som har bevisbördan att man uppfyllt EU-rättens krav. Direktiven tolkas teleologiskt, dvs det är direktivets syfte och ändamål som styr om nationell bestämmelse följer av det eller ej.
De allmänna villkoren för EU-rättsliga direktiv i allmänhet och art- och habitatdirektivet i synnerhet är följande:
a) Vetenskaplighet och då ska i prövningen användas vetenskapliga metoder, oberoende forskare, och oberoende vetenskapliga forskningsinstitut utan att staten påverkar genom riktlinjer eller finansiering. Den senaste bästa vetenskapliga kunskap ska användas som bas för bedömningarna och myndighetsrapporter ses inte som vetenskap av EUD.
DRIS anser att bristerna i Naturvårdsverkets underlag visar att man inte har levt upp till denna bästa senaste vetenskaplighet i fråga om beräkningar, kontroll av djurens liv och välfärd, särskilt när man inte ens har ett fullgott rapporteringssystem för skadeskjutningar på plats, och inte heller någon jakttillsyn. Därmed fyller inte förslaget kraven på vetenskaplighet enligt EU-rätten som är högre rätt i frågor som gäller art- och habitatdirektivet.
DRIS påpekar också att hänsyn bör tas till bl.a. försiktighetsprincipen och principen av försiktighetsåtgärder i enlighet med artikel 191 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt [primärrätt], enligt vilken man i vetenskapligt osäkra situationer i naturen ska underlåta att göra den åsyftade åtgärden.
b) Restriktiv tolkning (av ett undantag från ett direktiv) Naturvårdsverkets avsikt är att införa licensjakt och skyddsjakt på sälar trots att underlaget är bristande och vetenskapligheten saknas. DRIS anser att det visar att man inte utövar EU:s princip om att vara restriktiv med undantag från huvudregeln, vilket i sig är ett brott mot EU-rätten. Även ovannämnda försiktighetsprincipen och principen av försiktighetsåtgärder i (artikel 191, FEUF) ingår en restriktiv tolkning, något som inte tagits hänsyn till här.
c) Tydliga mål & det enda sättet
EU-domstolen har i flera domar, och senast i Tapiola-avgörandet, fastställt att om undantaget kommer till fråga ska det finnas tydliga mål, som man kan mäta och redovisa och som ryms i EU-rätten, och framför allt att jakten är det enda sättet att uppnå dessa mål efter att man bevisligen (bevisbördan hos Naturvårdsverket) har försökt allt annat.
Skälen för jakt får inte bestå av förebyggande åtgärder. Naturvårdsverket är skyldig att ange i undantagsbeslutet klart och tydligt skälen för undantaget och visa att det inte finns något annat sätt att uppnå detta mål. Jakten ska avse särskilt identifierade individer och konkreta skador som är dokumenterade enligt vetenskapens krav.
Skyddsjakten ska alltså vara det enda sättet att uppnå målet – inte det effektivaste, bästa, billigaste eller snabbaste, utan uteslutande det enda.
DRIS noterar att Naturvårdsverket saknar tydliga mål med förslaget. Att driva ”en adaptiv och ekosystembaserad förvaltning” av respektive art betyder att arter lever tillsammans och man kan inte förvalta vilda djur i deras habitat separat per art som om de inte hade beroendeförhållanden i näringskedjor med mera. Att väga ena djurarten mot den andre är inte förvaltning av vilda djur i deras habitat, i detta fall säl mot fisk. Då bryter man mot habitat-bestämmelser i direktivet då sälar har rätt till sin livsmiljö och sin föda.
DRIS understryker härmed att Naturvårdsverket använder ordet ”ekosystembaserad” men det finns inte något i förslaget som bidrar till en verklig ekosystembaserad förvaltning av säl med hänsyn till artens levnadsvillkor utan djuren ses endast som konkurrenter om fisk. Begreppet ”förvaltning” förvirras här ytterligare eftersom semantiskt då Naturvårdsverket använder begreppet ”förvaltning” i samma betydelse som det gamla ”jaktförvaltning” som härstammar från 1938 när Sverige införde viltförvaltning/jaktförvaltning enligt nazisttysklands förebild från 1934.[2]
Vidare noterar DRIS att Naturvårdsverket inte har beaktat alls djurens välfärd som mål i samband med dessa beslut, trots att det är Naturvårdsverkets huvuduppgift som art- och habitatdirektivets korresponderande myndighet till EU.
Naturvårdsverket har även för avsikt att på eget initiativ fatta beslut om skyddsjakt på vikare för 2022 och början av 2023. Grunden anges vara att ”förhindra allvarlig skada på fiske, fiskodlingar, vid utsättningsplatser för fisk och fredningsplatser för fisk.” DRIS påpekar åter att det finns ingen rättslig grund att ta sådana skyddsjaktsbeslut i förebyggande syfte.
DRIS anser även att brott mot EU:s inre marknad som jaktbesluten ovan kan innebära bör ses som att Naturvårdsverkets mål med åtgärderna inte uppfyller kraven enligt EU-rätten och därmed bryter mot densamma. Se mer om förbudet att påverka konkurrensen på unionens gemensamma marknad nedan i kapitel ”Brott mot gällande EU-rätt för den inre marknaden”. d) En rättssäker process DRIS anser att en rättssäker process saknas enligt de allmänna villkoren. Besluten ovan har inte beretts enligt grundlagskravet på en saklig, opartisk och objektiv utredning och DRIS vill påminna om att om det finns jägare eller fiskare bland de som berett besluten kan detta betraktas som jäv. DRIS anser vidare att beslutsprocessen hittills går emot allmänna villkor i EU-rätten ovan, samt emot gällande grundläggande rättsprinciper; jäv och partiskhet i myndighetsutövning; hinder för talerätt. Om Naturvårdsverkets förslag genomförs anser DRIS att det är ett flagrant brott mot EU:s krav på oberoende och objektiv myndighetsutövning samt mot konkurrensreglerna för den inre marknaden, och avser uppmärksamma EU-kommissionen och de andra medlemsländerna om detta.
Brott mot gällande EU-rätt för den inre marknaden
DRIS noterar att i själva verket gör sig Naturvårdsverket även skyldig mot brott mot gällande EU-rätt för den inre marknaden eftersom målet med licensjakten och skyddsjakten är att främja enskildas näringsverksamhet. (Förhindra allvarlig skada på fiske, fiskodlingar, vid utsättningsplatser för fisk och fredningsplatser för fisk.)
Förbudet mot statligt stöd Artikel 107.1 i EUF-fördraget och är därmed EU:s primärrätt som har företräde före nationell rätt. Den centrala bestämmelsen om statligt stöd finns i artikel 107.1 i EUF -fördraget, som har följande lydelse: ”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
För att det ska vara fråga om statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse [alltså föredragsbrott] krävs att stödet
1. ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 2. gynnar vissa företag eller viss produktion, och 3. snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen samt påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd krävs inledningsvis att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel.
1) Med medlemsstat avses inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. Stödet behöver inte lämnas direkt av en medlemsstat utan kan även ges genom privata eller offentliga organ som utsetts av staten. För att kriteriet att stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel ska vara uppfyllt krävs också att stödet innebär en överföring av statliga medel. 2) Med överföring avses inte enbart direkta överföringar av offentliga medel utan även exempelvis avståenden från krav.
Gynnande av vissa företag eller viss produktion
För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs även att den gynnar vissa företag eller viss produktion. I detta krav ligger dels att åtgärden ska innebära en ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgärden ska vara selektiv. När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel måste det avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor.
DRIS konstaterar att hela syftet (mål) med skyddsjakten och licensjakten är att gynna vissa fiskare och erbjuda ekonomisk fördel för dem genom att staten bär hela deras näringsverksamhetsrisken för viss skada på fiskenät och att vilda sälar äter fisk som då inte går att fiska, utan att dessa företagare på något sätt har försäkrats mot sådana affärsrisker, eller på annat sätt försökt minska riskerna, samt att Naturvårdsverket har heller inte beaktat några andra sätt att uppnå målet. Därmed erbjuds fiskare en otillbörlig fördel med statliga medel, som staten Sverige tar och som saknas hos andra fiskare inom EU och bland andra företagare som lever av havet och djur, t ex djursafariföretag och naturfotografer.
Havs- och vattenmyndighetens rapport 2014[3] visar att total ekonomisk skada för sälskador i Sverige, allt från förlorad fångst till trasiga redskap, beräknat på infiskningsvärde enligt loggböcker och kustfiskejournaler uppgår till drygt 33 miljoner kronor per år. Där kan förekomma brister, men det har aldrig tidigare förekommit en så omfattande rapportering som nu då det numera är ett krav att rapportera för att erhålla sälskadeersättning. Kostnader för sälskador i anslutning till Natura 2000-områden i Sverige beräknas för perioden 2021–2027 uppgå till 20 miljoner kronor årligen. Med andra ord finns det ett annat sätt att lösa detta problem som säljakten anses vara ett medel för att avhjälpa: fisket får ekonomisk ersättning och bör möjligen få mer.
Sälbeståndet som en del av vår natur är så mycket mer värt än dessa miljoner. Vilda djurs rätt till sitt liv och habitat är ovärderligt.
[1] Gråsäl och knubbsäl i Blekinge Sammanställning av aktuellt kunskapsläge 2021. Länsstyrelsen Blekinge. 2022:1. [2] Gestapogrundare Hermann Göring hedersmedlem i Svenska Jägarförbundet 1938 – SUI JURES [3] Havs- och vattenmyndigheten (2014) Sälpopulationernas tillväxt och utbredning samt effekterna av sälskador i fisket. Redovisning av ett regeringsuppdrag.